¿Se justifica introducir reformas al royalty minero?

Hermann González, CLAPES UC 
Tributación y competitividad de la minería chilena

Hace prácticamente un año, el 23 de marzo de 2020, la libra de cobre se cotizó en US$ 2,09 y, desde entonces, se inició un proceso de alza gradual del precio que hoy se ubica levemente sobre US$ 4 la libra. Si estamos o no en presencia de un súper ciclo es una gran incógnita. Sabemos que existen elementos estructurales tras este aumento, como la transición global hacia una economía más verde y la lenta capacidad de respuesta de la oferta, pero también tenemos factores de corto plazo, que se podrían revertir en cualquier momento y generar ajustes en la cotización del metal.

En este contexto, se discute en el Congreso una moción parlamentaria que busca establecer un impuesto al valor del cobre y el litio extraídos. Más allá de consideraciones legales y constitucionales que se soslayan con esta moción, la propuesta es perjudicial para el sector y el país, y no considera que la minería ya cuenta con un impuesto específico que permite al Estado recaudar más cuando el precio sube y mejoran los márgenes de la industria, de acuerdo con lo legislado en 2010.

La minería del cobre opera en un entorno altamente competitivo y, en los últimos años, nuestro país ha ido perdiendo atractivo, debido a la menor estabilidad política, la pérdida del potencial mineral y el régimen tributario. La producción local se ha mantenido prácticamente invariable desde 2004 y la participación de Chile en la producción mundial cayó desde 36% a inicios de la década del 2000 a 28% en 2019. En este período, la ley del mineral retrocedió, a tal punto que las empresas debieron duplicar el mineral procesado para obtener la misma cantidad de cobre, con el consecuente aumento del costo de producción.

Una pregunta que cabe plantearse es cómo se beneficiará el país del alza del precio del cobre. En primer lugar, la respuesta a esta pregunta depende de la persistencia del alza, que como se dijo es incierta. En cualquier caso, es importante resaltar que las empresas mineras privadas además de los impuestos que pagan todas las empresas por sus utilidades, pagan un impuesto específico conj una tasa marginal que va desde 5% a 34,5 % dependiendo del margen operacional, lo cual se traduce en una tasa efectiva entre 5% y 14%. De esta forma, en un escenario en que el precio promedio del cobre se ubica en torno a US$ 4 la libra, cerca de tres cuartos de la producción privada pagará una tasa efectiva de impuesto específico entre 8% y 9%.

No tenemos experiencia de recaudación en un contexto de precios altos con el régimen de impuesto específico vigente desde 2011. Sin embargo, simulaciones hechas por el Ministerio de Minería muestran que las compañías habrían pagado una tasa efectiva de 10,4 % el año 2006, muy superior al 4% que pagaron efectivamente. De esta forma, estas empresas habrían transferido al Fisco más de US$ 8.600 millones solo por concepto de impuesto específico entre 2004 y 2014,85% más de lo que efectivamente pagaron.

El alza del precio del cobre es esperanzadora, especialmente si se sostiene en el tiempo. El mundo necesitará más cobre para la transición energética en curso, lo que abre una enorme oportunidad para Chile, pero debemos ser cuidadosos con los efectos que diversas políticas públicas, como la que está en discusión, tienen sobre la competitividad del sector. Por lo pronto, podemos estar tranquilos que nuestro país se beneficiará del incremento del precio, que incidirá positivamente en el crecimiento económico, en el empleo, en el desarrollo tecnológico y en los ingresos fiscales que estarán disponibles para financiar las políticas sociales que los chilenos demandan. No necesitamos cambiar el régimen tributario para alcanzar estos objetivos.

Ramón López Profesor titular FEN, Universidad de Chile Director ejecutivo del Instituto de Economía Política y Social (IEPS)
La renta económica y el royalty

¿Qué es la renta económica? Es el exceso de ganancia del capital por encima de su retorno normal. Ejemplo: el Sr. Chile tiene una mina en su propiedad. ¿Cuánto puede cobrarle a un inversionista por el derecho exclusivo a su explotación? Considerando que la tasa de retorno del capital después de impuestos fuera de la propiedad del Sr. Chile es 10% anual, la inversión requerida para la explotación es de anuales, el retorno del capital en la mina es de un 30% anual después de impuestos, excluyendo el impuesto específico (similar al retorno que hemos estimado de la gran minería en Chile); el inversionista obtiene afuera US$ 100 y US$ 300 explotando la mina. La renta económica de esa mina es US$ 200 por año (300-100): la diferencia entre lo que retorna la inversión en la mina y el retorno del capital afuera. Estos US$ 200 equivalen al valor del recurso minero que se extrae.

Ahora, si el Sr. Chile cobra el 10% de la renta económica, US$ 20, (aproximadamente lo que cobra Chile como impuesto específico o “royalty”), el inversionista obtiene un retorno neto por su capital de US$ 280 anuales (US$ 300-US$ 20), US$ 180 por encima de los US$ 100 que puede obtener afuera. Invierte feliz.

Pero, ¿qué pasa con la inversión en Chile si el vecino, Sr. Perú, decide no aplicar ningún cobro y permite que un inversionista se lleve toda la renta? El inversionista en Chile aún estará feliz con su retorno; pero si aun así decide no invertir, habrá muchos inversionistas interesados en obtener un retorno de US$ 280 por sus US$1.000, dado que tienen un costo de oportunidad de solo US$100 anuales. La inversión en la propiedad del Sr. Chile no se afecta.

¿Cuánto más puede cobrar Chile sin que el inversionista desista? Hasta un poco menos de US$ 200, ya que el inversionista todavía obtendría una tasa de retorno superior al 10%.

Si Chile decide cobrar un royalty por casi toda la renta económica: US$ 195 anuales, y además se obliga a preservar el valor de su patrimonio, debe invertir esa recaudación en otros activos para así compensar la pérdida del mineral: fondos soberanos, educación, salud, activos tecnológicos (1-+D) o ambientales.

Pero vayamos a los números reales. Hay efectos positivos adicionales al pago de royalty, como la diferencia entre los salarios del sector y el salario medio de los trabajadores y proveedores en el resto de la economía (entre US$ 900 y US$1.100 millones), beneficios en términos de tecnologías e I+D (estimados en US$ 500 millones), y efectos ambientales que generan pérdidas estimadas en US$ 300 millones. Los beneficios netos que aporta la gran minería privada a Chile serían de US$ 1.300 millones (1.100+500-300) más la recaudación del impuesto específico o royalty, US$ 700 millones en un buen año. En total US$ 2.000 millones anuales.

Sin embargo, las rentas económicas estimadas en nuestros estudios en un año normal son US$ 10.000 millones, que equivalen al valor económico del cobre extraído. Por lo tanto, el patrimonio de Chile se reduce cada año en US$ 8.000 millones (10.000 -2.000).

¿Lecciones? La renta económica es el exceso de ganancia del capital por encima de su retorno normal. Si el Estado cobra una parte significativa de esa renta, los incentivos para invertir no se afectan, por lo que abstenerse de cobrar la renta no solo implica dejar de ganar, sino reducir el patrimonio de Chile. Para evitar la pérdida patrimonial es vital invertir la recaudación extra en otros activos productivos.

Es decir, existe la necesidad imperiosa de implementar un royalty que recaude mucho más que el actual impuesto específico a la minería.

¿Se justifica introducir reformas al royalty chileno?

En la Cámara de Diputados se discute una moción - aprobada por la comisión de Minería y rechazada por la de Haciendaque busca introducir modificaciones al royalty minero existente, con el objeto de obtener una mayor recaudación fiscal proveniente de esta actividad, generando debate en relación a su conveniencia y constitucionalidad.