Constitución y Desarrollo

Constitución y Desarrollo

El libro de Felipe Larraín y Sergio Urzúa de CLAPES UC advierte cuáles son los fundamentos del orden económico que debe considerar el texto constitucional para llevar al país por el camino del progreso.

El 25 de octubre de 2020, Chile decidió en las urnas adoptar una Nueva Constitución. ¿Debe entenderse la visión de futuro que emana de la Convención Constituyente como un exorcismo del pasado? A nuestro juicio, no. A lo largo de las últimas décadas, uno de los activos de Chile ha sido justamente su capacidad para aprovechar sus ventajas comparativas en el contexto de una institucionalidad estable y robusta. Tal combinación ha sido fuente de un fructífero. Desarrollo económico y social, motor de atracción de la inversión extranjera, todo lo cual localizó a Chile como un referente de desarrollo en América Latina y el Caribe.

Es cierto que en los últimos años el país ha tenido dificultades para sostener este atractivo, comprometiendo particularmente las expectativas de las nuevas generaciones. Mientras entre 1990 y 2013, los ingresos del trabajo de adultos jóvenes (18 y 25 años) crecieron sobre 6% real anual, desde entonces han caído. Eso, probablemente, generó parte de la frustración. Frente a esta realidad y las expectativas de un magro crecimiento durante los próximos años, la preocupación debería estar en evitar cambios institucionales improvisados y concentrar el esfuerzo nacional en reposicionar al país como fuente de oportunidades para las nuevas generaciones.

Por cierto, una deficiente modificación a las bases del ordenamiento jurídico-constitucional en materia económica podrían entorpecer el camino del progreso, en especial si al hacerlo se desconoce que varios de los principios del orden público económico vigentes en la actual Carta Fundamental, profundamente reformada en democracia, han promovido el desarrollo del país.

En este contexto, la evidencia discutida en este libro devela las oportunidades y los riesgos inherentes al proceso que está en marcha. Creemos que este balance debe ser parte de cualquier análisis responsable. Por eso, en este texto revisamos varios casos de países que cuyos procesos constitucionales fueron verdaderas heridas abiertas, que aún no cicatrizan del todo. Analizar la experiencia comparada es fundamental, porque nos permitirá ver qué rutas debemos evitar si queremos que el país que emerja tras el proceso constituyente sea mejor que el que existía bajo la anterior Constitución.

El libro “Constitución y Desarrollo” pretende demostrar la importancia de que la Nueva Constitución modernice e incluso profundice las bases económicas actuales. Nuestro propósito no es abogar por la inmovilidad, sino señalar que los cambios se pueden hacer preservando aquello que funciona y ha sido exitoso bajo la Constitución actual. Esta es la forma de continuar en la senda de crecimiento y mejoras de bienestar social que Chile ha vivido. Por lo tanto, el libro s presenta un análisis de los temas económicos esenciales que rondan el debate constitucional. Su pretensión no es sistematizar todas las materias que se espera conformen el orden económico en la futura Carta Fundamental. Nuestro enfoque se centra en la identificación y escrutinio de los ingredientes fundamentales, aquellos que marcan los puntos de inflexión en los que se juega el resultado final.

Aterrizando una Constitución

El contenido de una Constitución es técnico y árido, características más que suficientes para mantener a la población alejada de la discusión. Pero si a eso sumamos la complejidad propia de los temas económicos clave para el futuro de un país, la desafección probablemente será mayor. La importancia de un Banco Central autónomo, las formalidades y cuidados que debe seguir el proceso presupuestario, el aseguramiento de derechos y obligaciones, las potentes implicancias del derecho de propiedad, son todos elementos de la institucionalidad que no pueden abordarse con liviandad, prejuicio o ignorancia, porque tienen impactos sobre el bienestar de toda la población. Sin embargo, cuando se está inmerso en una contingencia exuberante como la que estamos viviendo, esto puede no ser evidente para el ciudadano.

Por eso, “Constitución y Desarrollo” hace un esfuerzo explícito por ilustrar y aterrizar el análisis económico-constitucional. Presenta ejemplos de casos positivos y negativos asociados a cambios en materia institucional, intentando siempre demostrar las implicancias reales de los elementos del orden económico. Para dichos efectos, no sólo revisa algunos de los procesos constitucionales llevados a cabo entre los vecinos de la región, sino también algunos hitos en la historia de nuestro país.

El intento por acortar la distancia entre la realidad de las personas y la Constitución también busca ayudar a proteger a los ciudadanos de las cada vez más abundantes fuentes de desinformación que operan desde las redes sociales y capturan parte del debate público. De hecho, puesto en perspectiva, el proceso Constitucional chileno constituye una novedad mundial: será el primero en desarrollarse con la amplia mayoría de la población “conectada” gracias a los avances de la era digital. El problema es que, convengamos, Internet informa y desinforma con igual facilidad. ¿Cuán significativo es este desafío? Poco sabemos con certeza al respecto.

¿Se puede hackear una Constitución?

De acuerdo con el Comparative Constitutions Project, desde 2008 (cuando apareció Twitter) 33 naciones han abrazado nuevas constituciones: 16 en África, nueve en Asia, cuatro en Europa y cuatro en América Latina y el Caribe. En principio, uno podría considerar que el grupo es suficientemente amplio como para encontrar referentes de lo que podría pasarle a Chile en su travesía constitucional. La comparación, sin embargo, no permite hacer un calce perfecto. El PIB per cápita promedio entre los 16 países africanos al momento de elaborar sus nuevas cartas fundamentales era US$ 3.880; entre los asiáticos era de US$ 7.850; de US$ 12.550 para los europeos y menos de US$ 10.000 entre las naciones latinoamericanas. Comparado con el promedio de estos 33 países, Chile es tres veces más rico. ¿Pueden estos casos ser modelos que mirar? Claro, si estuviéramos en un momento en que nuestro ingreso fuera similar al promedio del grupo (es decir, alrededor de 1980).

Ahora bien, quizás las lecciones que podemos extraer de estos casos tes de cambio constitucional no estén en si existe o no un parecido a nivel de PIB per cápita, sino que en cómo estos procesos intentaron alcanzar consensos en un entorno más digital y poblado de mensajes desde las redes sociales. La idea de hacer este paralelo es tentadora, pero cuando se analiza el detalle, nuevamente queda en evidencia que el proceso chileno no tiene puntos de referencia claros y que su rumbo está marcado por lo novedoso y desafiante.

En efecto, si hacemos doble clic sobre los 33 países antes mencionados, veremos que en promedio sólo un 20% de sus habitantes tenían acceso a Internet al momento de aprobar su respectiva Constitución. Y si para soslayar ese problema pusiéramos la mirada solamente sobre los cuatro casos más recientes, seguiríamos teniendo poco que aprender, ya que ese grupo lo conforman Cuba (2019), Burundi (2018), Chad (2018) y Comoras (2018). El primero no es referente democrático y en los otros, menos del 6% de la población tenía acceso a Internet al momento de elaborar sus constituciones. En Chile la cifra supera hoy el 82%, una brecha inmensa que impide hacer una comparación seria.

Ahora bien, si no nos damos por vencidos, veremos que de la lista de 33 naciones, Hungría es la más cercana a Chile en cuanto a PIB per cápita y acceso a internet (68%) al momento de elaborar su nueva Constitución (201). ¿Podría ser un buen punto de comparación? Puede ser, pero cualquier intento en esa línea no debe omitir que desde ese momento Hungría acusa un fuerte deterioro institucional y del Estado de Derecho, cuestión que ha sido monitoreada de cerca por el Parlamento Europeo.

Como sea, la reflexión sobre el rol que pueden tener las redes sociales en este asunto apunta a un tema más fundamental, como es la influencia de éstas sobre quienes han sido elegidos para desarrollar el proceso constituyente. La polarización y desinformación que abundan en este espacio virtual se pueden combinar y empujar a quienes están encargados de preparar el nuevo texto por una senda de argumentos irreflexivos, lejanos de la visión de futuro que se necesita para encaminar el proceso de desarrollo.

Lamentablemente, durante los meses de funcionamiento la Convención Constitucional ofreció ejemplos en este sentido, que fueron desde una inicial «farandulización» y limitada disposición de las mayorías a acoger visiones minoritarias, hasta las inaceptables mentiras que utilizó un constituyente para resultar electo y los actos de violencia sufridos por algunos miembros de la convención (Giovanna Grandón fue agredida en octubre del 2021).

Guardando las diferencias, este repertorio de eventos impropios y condenables no dista mucho del entorno que ha envuelto otros procesos constitucionales en la región, cuyo común denominador es que no han logrado conformar un ordenamiento político y económico que promueva el desarrollo. ¿Será ese el resultado del proceso en Chile? Esperamos que no.

En este sentido, es necesario multiplicar las fuentes de información que contribuyan al debate con evidencia y discusión pausada, para evitar el aprovechamiento por parte de grupos extremos del espectro político que podrían querer ejercer desde las redes sociales un proceso de polarización ideológica sobre una población vulnerable. En lo esencial, reconocemos que las bondades de una Constitución dependen fundamentalmente de su capacidad para plasmar reglas que se hagan cargo de la realidad, desafíos y oportunidades de una sociedad. Bien pensadas esas reglas son propulsoras de progreso, pero improvisadas pueden suponer un calvario, pues alientan el populismo y la inestabilidad institucional.

Principios esenciales

Para e que lleva décadas tratando de asegurar un proceso de progreso permanente, los ámbitos económicos reglados en la Constitución juegan un rol esencial. Por lo mismo, “Constitución y Desarrollo” trata de ir un poco más allá del tema que típicamente acapara el interés del debate público, como es el rediseño de los derechos sociales. Consideramos que ampliar la mirada a más ámbitos y ver el conjunto es esencial, pues vemos con preocupación que los debates donde se tratan materias relativas al orden económico son más bien escasos y las fuentes en las cuales se basan los planteamientos, incluso de algunos constituyentes electos son, básicamente, lo que observan en los medios de comunicación y redes sociales. Considerando lo que está en juego, la institucionalización de eso sería una grave equivocación.

Como punto de partida para el análisis, es necesario reconocer que la actual Constitución establece una serie de principios en donde la libertad económica se transforma en una extensión de la libertad individual y que, al mismo tiempo, pone alas personas a la base del desarrollo económico, asumiendo como una libertad esencial de cualquier economía moderna la libertad de emprender.

Es fundamental dejar establecido lo anterior, porque son justamente esos principios que contiene la Constitución vigente los que están en la mira de algunos sectores que exigen una mayor participación del Estado en las diversas áreas de la economía, sin aportar evidencia robusta que permita concluir que este cambio de estrategia asegurará el desarrollo. Por otra parte, es de una claridad irrebatible que Chile ha realizado importantes avances en materias esenciales durante las últimas décadas, como la construcción de una red de protección social que le ha permitido abordar adecuadamente diversas urgencias y contingencias. Continuar dicha senda debe ser un proyecto nacional.

Con todo, quedan pocas dudas respecto a que una economía como la chilena, pequeña y abierta al mundo, debería tener la capacidad de aprovechar todas las oportunidades que se están generando luego del inmenso shock que ha significado la pandemia. Que un Estado empresario sea motor de tal proceder no parece una conclusión natural, y menos un elemento que deba generar los lineamientos del orden económico para las próximas décadas. De fallar, significaría menores oportunidades para las nuevas generaciones.

Conformar un texto realista y equilibrado era el gran desafío colectivo de los convencionales elegidos para escribir la nueva Constitución. Y para eso, la institucionalidad no debe construirse en base a circunstancias puntuales, improvisaciones, noticias falsas o buenas intenciones. ¿Qué funciona? ¿Dónde están los riesgos? ¿Cómo podemos aumentar el bienestar de forma responsable de la mano de un nuevo texto constitucional? Es en eso que buscamos contribuir.

Por lo tanto, este libro aborda el orden público económico desde diversas perspectivas. Define y explica cuáles son los principales componentes en nuestro ordenamiento constitucional. Desarrolla el tema del derecho de propiedad y las propuestas que lo afectan, para dar paso a la importancia de la autonomía del Banco Central. Luego, se refiere a los derechos sociales y a su desarrollo en otras jurisdicciones de Latinoamérica, profundizando en particular el caso colombiano. A continuación, analiza la iniciativa exclusiva del Presidente de la República. Finalmente, analiza las cias más recientes de elaboración de textos constitucionales. Así, se focaliza en las dificultades prácticas de este proceso pues, de una u otra forma, esto determina la calidad del texto final.

Conclusiones

Chile se ha embarcado en una aventura que marcará su historia democrática. En ese contexto, jamás ha tenido más vigencia un concepto: responsabilidad. Responsabilidad por los sueños de la gente que confía en un cambio, y que ha entregado sus esperanzas en la Convención Constituyente. Responsabilidad por un futuro mejor y por el bien común.

Entonces, para asegurar el éxito hay que tener los pies en la tierra. No olvidemos que el camino al fracaso está pavimentado de buenas intenciones. El realismo debe ser una hoja de ruta que no debemos ni podemos olvidar. Tampoco debemos ignorar que, parafraseando a Andrés Bello, tener las leyes más perfectas no es garantía absoluta de éxito alguno. Varios países vecinos emergen como ejemplos de esta realidad.

Por eso, “Constitución y Desarrollo” aborda lo que consideramos son los elementos centrales de la discusión en torno al orden económico que contiene cualquier Constitución. El respeto al derecho de propiedad como base de una economía sana; una sólida institucionalidad que sirva de telón de fondo a un sistema democrático; canales transparentes de colaboración ciudadana como base de legitimidad del proceso en el que se aprovechen los medios tecnológicos; la consagración constitucional de un principio de responsabilidad fiscal; consagrar derechos sociales que respeten aquel principio y que estén acompañados de una adecuada definición de las prestaciones que comprenden a fin de evitar el activismo judicial; un sistema político con límites precisos al gasto desmesurado y un Banco Central autónomo. Estimamos que estas ideas deben ser consideradas en cualquiera sea la nueva carta fundamental que servirá de guía a las futuras generaciones.

Este texto representa un esfuerzo sincero, que esperamos sirva de aporte al debate constituyente. Lo que hemos pretendido es entregar ciertos lineamientos centrales que, si son ignorados, como ha ocurrido en otros países abordados en este libro, nos pueden llevar por la senda de la frustración y el fracaso. El proceso constituyente puede ser la fuente de unidad o separación de nuestro país, de avance al desarrollo o estancamiento permanente. Queda en las manos del pueblo definir cuál será el resultado final.